הפקעה - בחירת הדרך ע"י הרשות

הקניית מקרקעין לצרכי ציבור מתבצעת בשתי דרכים:

1. הפקעה- הפקעה של מקרקעין בישראל היא העברה כפויה בתמורה או ללא תמורה של מקרקעין.  ההפקעה מתבצעת גם בהתאם לחוק התכנון והבניה, על ידי רשויות המדינה לצורכי ציבור בלבד, כמו דרכים,גנים,  שטחי נופש, שמורות טבעספורטנמלים וכו'.

כל הרשויות המפקיעות חייבות בתשלום מלא עבור "מחוברים" (שהם מבנים, גידולים, מתקנים וכל דבר אחר המחובר חיבור של קבע לקרקע). בנוסף חייבות הרשויות המפקיעות בפיצוי עבור הקרקע בניכוי חלק ממנה שבה הכיר החוק. החלק שאינו חייב בפיצוי בהפקעות לפי חוק התכנון והבניה הינו עד 40% משטח החלקה. החלק שאינו חייב בפיצוי בהפקעות לפי פקודת הקרקעות (רכישה לצורכי ציבור הינו עד 25% משטח החלקה .

2. איחוד וחלוקה- איחוד וחלוקה מחדש או איחוד וחלוקה חדשה (רפרצלציה) הוא יישום של תכנית מפורטת או תכנית מתאר מקומית. תכנית לאיחוד של מגרשים סמוכים וחלוקתם מחדש בהתאם לתוכנית החדשה וזאת על מנת לאפשר את פיתוחו של השטח וניצולו המקסימלי לטובת בעלי הקרקע ולטובת הציבור.

עיקרו של הערעור המנהלי שלפנינו, עת"מ 58828-03-14 עוסק בסוגיה, כיצד יש לבצע את ההפקעה, בדרך של הפקעה, או איחוד וחלוקה.

 

העותרים הם תושבי כפר מל"ל והם (או מורישיהם) הינם חוכרים לדורות של חלקות מספר 86 ו-87 בגוש 6447  (להלן "חלקות העותרים").

תכנית שד/19/4, תכנית מתאר לכפר מל"ל המצוי במרחב התכנון המקומי דרום השרון, הופקדה ביום 30.10.09, ונועדה להסדיר את המצב התכנוני של כפר מל"ל (להלן "הכפר" ו"התכנית"). על הכפר חלה (בעת הפקדת התכנית) תכנית שד/1000, בה סומן תחום  הכפר כ"אזור חקלאי". 

בעת הפקדת התכנית, חלקות העותרים סומנו בתשריט, המהווה חלק ממסמכי  התכנית, מחוץ לקו הכחול (דהיינו מחוץ לתחום התכנית(. בנספח התנועה של התכנית, שאף הוא חלק ממסמכי התכנית,  סומן על חלקות העותרים תוואי דרך שעתידה לקשר בין רחוב הנשיאים בהוד השרון לרחוב שרת.  הדרך סומנה אף בתכנית מתאר ארצית 23/א/4.

העותרים הגישו עתירה קודמת (עת"מ 9155-06-11), בה הלינו על כך שחלקותיהם נותרו מחוץ לתכנית. העתירה הקודמת נידונה אף היא בפני  כבוד השופטת  זהבה בוסתן אשר קבעה בה כדלקמן:

"אין מחלוקת כי חלקות העותרים הן החלקות היחידות מבין חלקות השייכות למה שקרוי "תחום המחנה" שהוצאו מתחום התכנית.

עיון בתשריט התוכנית מגלה כי הוצאת חלקות העותרים מתחום התכנית יצרה מובלעת ברצף החלקות הנמצאות בתחום הקו הכחול המחייב הסבר תכנוני ראוי, שאם לא כן יש לכלול גם אותן בתחום התכנית, בהיותן חלק מרצף החלקות הכלולות בתכנית.

בהחלטתה אישרה הוועדה המחוזית כי קיימת כוונה לסלול את המשך רחוב הנשיאים בתחום חלקות העותרים וכוונה זו סומנה בנספח התחבורה וברקע התשריט, אך מכיוון שהחלקות אינן כלולות בתכנית, אזי סימון הכוונות על גבי נספח התנועה אינו משנה את יעודן של החלקות.

...חלקות העותרים אינן נכללות בתחום הקו הכחול ואף אינן נמנות בפרוט הגושים והחלקות שבתכנית... מאידך, ברקע התכנית ובנספח התנועה – שהם כאמור חלק ממסמכי התכנית, סומן תוואי כביש בחלקת העותרים על אף שחלקות אלה הן לכאורה מחוץ לקו הכחול של התכנית.

הנמקת הוועדה המחוזית כי סימון זה נעשה בהתאם לדרישת מהנדסת התחבורה, לאו הנמקה היא.

... אם סימון תוואי הכביש מתחייב לנוכח דרישת מהנדסת התחבורה יש לכלול את חלקות העותרים במסגרת התכנית, אם כטענת הוועדה המחוזית החלטתה לאשר את התכנית אינה קובעת דבר לגבי מקרקעין שאינם כלולים בתחום התכנית תתכבד ותמחק את תוואי הכביש אותו סימנה על גבי חלקות שאינן בתחום התכנית.

סימון תוואי הכביש בחלקות שאינן בתחום התכנית תומך בטענת העותרים כי הסיבה האמיתית לאי הכללתן של חלקות העותרים בתכנית נועדה למנוע את הצורך בתשלום פיצויים לעותרים. מאידך, סימון תוואי הכביש בנספח התנועה ובתשריט שהם חלק ממסמכי התכנית מצביע על הצורך האמיתי לכלול את חלקות העותרים בתחום התכנית."

           

לאור האמור הורה בית המשפט להחזיר את הדיון לוועדה  המחוזית "על מנת שתחליט אם חלקות העותרים יכללו בתחום התכנית או שהחלקות יישארו מחוץ לתחום התכנית ובמקרה כזה, תוואי הכביש יימחק מרקע התכנית ומנספח התנועה" (להלן "פסה"ד בעתירה הקודמת").

בעקבות פסק הדין בעתירה הקודמת נערך דיון בוועדה המחוזית אליו הוזמנו יזמי התכנית, נציגי הוועדה המקומית וכל המתנגדים לתכנית. ביום 13.10.13 החליטה הוועדה המחוזית (על ידי ועדת משנה)  כי:

"יש להוסיף את חלקות 86 ו-87 בגוש 6447 לקו הכחול של התכנית ולסמן על חלקות אלה דרך. סימון הדרך יהיה מתארי בלבד ויאפשר מעבר קו להסעת המונים כמפורט בתמ"א 23/א/4... בתחום הדרך המתארית שתסומן לא ניתן יהיה לממש זכויות מכוחה של תכנית זו."

העותרים, שלא היו מרוצים מההחלטה, פנו ליו"ר הוועדה המחוזית  ובקשו רשות לערור עליה למועצה הארצית לתכנון ובניה. יו"ר המועצה המחוזית דחתה את הבקשה  ביום  22.1.14 בנימוק כי הפניה "אינה מעוררת אף אחת מהסוגיות המצדיקות מתן רשות ערר למועצה הארצית לאחר שוועדת המשנה להתנגדויות בחנה את כל הטענות שהועלו על ידי העותרים ודחתה אותן לגופן".

 

החלטת  הוועדה המחוזית  והחלטת יו"ר הוועדה המחוזית הן ההחלטות עליהן משיגים העותרים בעתירה זו.

טענת העותרים היא שהחלטת הוועדה המחוזית היא החלטה שגויה, שניתנה ללא סמכות ובחוסר סבירות.

ההחלטה סותרת את פסק הדין שניתן בעתירה הקודמת בו התקבלה עמדת העותרים ונקבע כי אם קיימת כוונה לסלול כביש יש לעגנו בתכנית על פי דין במסגרת איחוד וחלוקה כך שהעותרים לא יצטרכו לשאת לבדם ועל חשבונם בנטל ההפקעה לצרכי ציבור.

ההחלטה להכליל את חלקות העותרים בתחום התכנית  מבלי לעגן את שינוי היעוד לדרך, במסגרת התכנית, היא בבחינת "ללכת עם ולהרגיש בלי". מחד לא הוחלט על שינוי יעוד לדרך, אך מאידך כבר נשללו זכויות בניה בהסתמך על קיומה של דרך עתידית.

 

לטענת העותרים, הפתרון המתבקש הוא "תכנית איחוד וחלוקה" במסגרתה תבוא על פתרונה סוגית הפיצוי. ההחלטה לדחות את טענות העותרים בדבר הצורך באיחוד וחלוקה היא בלתי סבירה בנסיבות העניין בהינתן שהכביש הוא בבחינת עובדה מוגמרת. בהתאם להחלטה שהתקבלה, חלקות העותרים תהיינה החלקות היחידות שנושאות על גבן את נטל ההפקעה לצרכי סלילתו של הכביש שנועד לשרת את כלל תושבי האזור ובפרט את עיריית הוד השרון.

בפני מוסדות התכנון עומדות שתי דרכים לגיטימיות להפרשת שטחים לצרכי סלילת הכביש- דרך ההפקעה ודרך האיחוד וחלוקה. במקרה הנדון טרם בוצעה ההפקעה ועל כן אין מניעה להפריש את השטחים לצרכי ציבור בדרך של הכנת תכנית איחוד וחלוקה ובאופן זה להביא לידי ביטוי את עקרון הצדק החלוקתי.

 

מנגד, תגובת הוועדה המחוזית ויו"ר הוועדה המחוזית, כי יש לדחות את העתירה על הסף בשל ההלכה בדבר היקף ההתערבות של בית המשפט בהחלטת מוסדות התכנון. העותרים אינם מצביעים על נימוק שיש בו כדי לבסס את טענתם כי החלטת הוועדה המחוזית אינה סבירה באופן קיצוני. הכרעה בשאלה אם מדובר בחטיבת קרקע שהיא יחידה תכנונית אחת המצדיקה מהלך של איחוד וחלוקה היא הכרעה תכנונית מקצועית.

לדרישת העותרים  כי תכנון הכביש יעשה בדרך של איחוד וחלוקה ולא בדרך בה הוא נעשה,   אין בסיס תכנוני ראוי. העותרים מודים כי  עמדתם מונעת  משיקולי פיצוי ועל מנת שלא יישאו לבדם בנטל. נימוק זה אינו נימוק תכנוני כלל ועיקר. תכנית איחוד וחלוקה ללא הסכמת בעלים מהווה לעיתים כלי תכנוני מידתי יותר מדרך ההפקעה אך השיקולים שעל מוסד התכנון לשקול עת הוא בוחר בדרך של איחוד וחלוקה על פני פתרון של יעוד מקרקעין למטרה ציבורית והפקעה בהמשך הם תמיד שיקולים תכנוניים שמטרתם השגת תכליות ראויות. הפיצוי אינו יכול להוות את התמריץ המרכזי למהלך כזה.

בהתייחס לטענות העותרים הנוגעות לשלילת זכותם לקבל פיצויים מקומן של טענות אלה אינו במסגרת העתירה המנהלית דנא. ככל שהתכנית פוגעת בחלקות העותרים קמה להם הזכות לתבוע פיצויים בהתאם לסעיף 197 לחוק.

כבוד השופטת, בבואה לדיון והכרעה בנושא, ציינה ראשית את עובדת העירעור על "מעשה עשוי", כפי שמופיע ב-עע"מ 7759/06 יאסו ואח' נ' ועדת הערר מחוז ת"א , שם קבע בית המשפט:

"משאושרה התכנית, ברור כי עסקינן במה שמכונה "מעשה עשוי". אין מתקבל על הדעת לגלגל לאחור את כל ההליכים לשלב שלפני אישור התכנית. המערערים לא עתרו לעיכוב ההליכים באשר לאישור התכנית. פתיחת השער עתה עלולה להביא לפגיעה באחרים, שהינם בעלי מקרקעין בתחום התכנית.  משכך דין הערעור להידחות וכך מוחלט"

אף בענייננו,  עסקינן ב-"מעשה עשוי", התכנית מאושרת מזה מספר חודשים ויש להניח כי בעלי קרקעות בתחום בתכנית הסתמכו עליה, לפיכך דין העתירה להידחות מטעם זה בלבד.

בנוסף, החלטת הועדה המחוזית אינה סותרת את פסק הדין שניתן בעתירה הקודמת.  בפסק הדין בעתירה הקודמת לא נקבע כי יש להכליל את חלקות העותרים בתחום התכנית על מנת לאפשר הליך של איחוד וחלוקה, כפי שנטען על ידי העותרים.  ההחלטה אם להכליל את חלקות העותרים בתחום התכנית או להשאירם מחוץ לתחום התכנית  הוחזרה  לפתחה של הוועדה המחוזית שהיא מוסד התכנון שבידו הכלים המקצועיים ולו הסמכות  להחליט עליה.

בית המשפט לעניינים מנהליים אינו משמש כמוסד תכנון. מלאכת התכנון מסורה בידי מוסדות התכנון שלהם המיומנות והידע הנדרשים במסגרת הפעלת   שיקול דעתם לקבל החלטות תכנוניות.

סעיף 121 לחוק התכנון והבניה שדן בתכנית איחוד וחלוקה אינו מטיל חובה על מוסד תכנון להכין תכנית איחוד וחלוקה אלא משאיר ביד מוסד התכנון את שיקול הדעת אם לבחור בדרך זו. השיקול היחידי אם לנקוט בדרך של איחוד וחלוקה הוא שיקול תכנוני והוא מסור למוסד התכנון.

כשם שלא ניתן להלין כשהרשות בוחרת בדרך של איחוד וחלוקה,  לא ניתן להלין  שעה שהרשות בוחרת בדרך של הפקעה ובלבד שלא היו כרוכים בהחלטתה שיקולים זרים, חוסר סבירות קיצוני או כח עילה אחרת מהעילות המנהליות.

גם בסוגית הפיצוי דנה השופטת. לטענת העותרים סוגית הפיצוי תבוא על פתרונה רק במסגרת תכנית איחוד וחלוקה, ברם השופטת אינה תמימת דעים עם העותרים. לטעמה,

התכנית כפי שאושרה שינתה את מקרקעי העותרים מיעוד חקלאי לדרך. אם נפגעו כתוצאה מכך מקרקעי העותרים (ואינני מביעה עמדה בשאלה זו) הם זכאים להגיש תביעה על פי סעיף 197 לחוק ותביעה זו תתברר לגופה. לכשיופקעו המקרקעין בפועל תבחן שאלת זכאותם של העותרים לפיצויי הפקעה.

לשיטת העותרים תמיד עדיפה תכנית איחוד וחלוקה על פני הפקעה שכן בתכנית איחוד וחלוקה מתחלקים כל בעלי המקרקעין בתכנית בנזק שנגרם כתוצאה מנטילת מקרקעין על ידי הרשות בעוד שבהפקעה נושאות  הרשויות בנזק שנגרם לפרט ממנו הופקעו המקרקעין ולכן  בנסיבות העניין דחיית טענתם בדבר הצורך באיחוד וחלוקה היא בלתי סבירה. בטיעונם זה מתעלמים העותרים  מכלל נסיבות העניין. מדובר ביישוב בו לכל בעל נחלה חוזה חכירה ישיר מול המנהל וזכויות מרבית החברים רשומות בלשכת רישום המקרקעין.

מדובר בתכנית שאין בה "חלוקת נטל" ובנחלות שונות בוצעו הפקעות לצרכי כבישים אחרים  וכל בעל נחלה מיצה את זכויותיו, על פי דין, ישירות מול הרשות המפקיעה וביצוע ההפקעות בדרך של תכנית איחוד וחלוקה תיצור בעיות רבות ונוספות שהעותרים התעלמו מהם לחלוטין.

סוף דבר העתירה נדחית. והעותרים ישלמו הוצאות המשפט ושכ"ט עו"ד בסך של 60,000 ? .

 
בניית אתרים Interdate LTD קידום אתרים