ועדת ערר-סופיות הדיון עע"מ 6240-12, אחוזת דנקנר בעתלית

בעקבות פסק הדין שניתן ע"י בית המשפט העליון נראה כי הדיון בחוקיות אחוזת דנקנר רחוקה מלהגיע לסיומה. פרשה זו נדונה בשלשה בתי משפט ובחמשה דיונים בוועדות הערר, וכפי הנראה ולאור  פסק הדין רחוקה מסיום.

עניינו של הערעור הינו בבקשת המערערים , דני ושושנה דנקנר למתן היתר בניה לשם הכשרה בדיעבד ("לגליזציה") של חלקים מבית מגורים בו הם מחזיקים, הנמצא בחלק מחלקה 1 בגוש 10538 בעתלית.

הקרקע המדוברת הוחכרה בעבר על ידי רשות מקרקעי ישראל לחברת המלח לישראל בע"מ, ונמצאת כיום בהחזקתם של משפחת דנקנר. האחוזה משתרעת של שטח של 3 דונם, במרכז תעשייתי, אשר במרכזם מבנה של 600 מ"ר. מדובר באחוזה מפוארת בכל קנה מידה.  

על מנת לרדת לשורש המצב הסטטוטורי החל על חלקה זו עלינו לנסוע במכונת הזמן לשנת 1953. ביום 11.6.1953 פורסם דבר הפקדתה של תכנית בנין ערים גלילית,  תכנית ג/304, החלה על המקרקעין. מטרת התכנית, כפי שנוסחה בסעיף 5 לתכנית, הייתה:

 "לתכנן את השטח ע"י הסדרת רשת כבישים ויעוד שטחים למטרות שכון לפועלי חברת המלח, שטחים לבניינים ציבוריים, לגנים ציבוריים ולמגרשי משחק". 

ביום 26.11.1953 החליטה הוועדה המחוזית לאשר את התכנית, אולם התכנית מעולם לא פורסמה ברשומות למתן תוקף. התכנית הופקדה בשנית בשנת 1962, אולם לא הובאה לאישור מחדש, וככל הנראה נותרה במעמד של תכנית מופקדת משך 45 שנה (!!!) נוספות, עד ביטול הפקדתה ביום 12.12.2007 על פי החלטת הוועדה המחוזית.  התכנית מעולם לא אושרה לתוקף, למרות הרושם המתקבל הוא כי רשויות התכנון התייחסו אליה כאל תכנית תקפה. לפי תכנית זו ייעוד הקרקע הינו מגורים לפועלי מפעל ים המלח.

ביום 24.9.1967 הופקדה תכנית נוספת החלה על המקרקעין, תכנית ג/,555 שהיא תכנית מתאר מקומית של היישוב עתלית . לתכנית הוגשו התנגדויות רבות, לרבות התנגדותה של חברת המלח. לאחר ביצוע תיקונים שונים פורסמה התכנית למתן תוקף ביום 23.2.1978 . מתשריט התכנית עולה כי הנכס נמצא באזור המיועד לתעשייה זעירה. עוד יצוין כי בסעיף ד(5)(א) לתכנית נאמר כי:

 "לא תותר כל בניה בשטחים שלגביהם טרם אושרה תכנית בנין ערים מפורטת". אין חולק כי תכנית מפורטת לגבי המקרקעין מעולם לא אושרה." 

"מתקל הדינים" הלכאורי העולה מהשוואת שתי התכניות – אשר האחת ,שהופקדה מבלי שתפרסמה ולבסוף בוטלה, ייעדה חלק מהשטח למגורים, בעוד האחרת ,אשר פורסמה למתן תוקף, ייעדה את השטח לתעשייה– הוא העומד במידה רבה בבסיס המחלוקת בין הצדדים.

בשנת 2003 הגישו הדנקנרים את בקשתם להיתר בניה לוועדה המקומית מורדות הכרמל, וזו אושרה בכפוף למספר תנאים על בסיס תכנית ג/304 (לפני ביטולה )אולם אף התנאים הנדרשים לא מולאו, והיתר הבניה המבוקש לא ניתן. לימים הועבר תחום השיפוט של עתלית אל הוועדה המקומית חוף הכרמל ובקשת המערערים הועברה לטיפולה.

ביום 27.8.2007 קיבלה הוועדה המקומית חוף הכרמל, את בקשת היתר הבניה, בכפוף למספר תנאים, ביניהם אישור מתן תוקף של תכנית מפורטת ג/304 אולם כאמור, כעבור מספר חודשים, ביום 12.12.2007, בוטלה הפקדתה של תכנית זו על פי החלטת הוועדה המחוזית. משפחת דנקנר פנתה שוב לוועדה המקומית, בבקשה לבטל את התנאי המתנה את מתן היתר הבניה באישור תכנית ג/304. ביום 3.6.2008 קיבלה הוועדה המקומית את הבקשה והורתה על ביטולו של התנאי האמור. 

על החלטת הוועדה המקומית הוגש ערר לוועדת הערר המחוזית. הערר הוגש מטעמן של שתי נציגות בוועדה המקומית: נציגת שר הפנים, הגב' שרון ברקת, ונציגת המשרד להגנת הסביבה, הגב' יהודית מוסרי. ביום 9.11.2008 קיימה ועדת הערר דיון במעמד הצדדים, ובסיומו הגיעו הצדדים להסכמה כפי שהוצגה על ידי העוררת-ברקת:

"הגענו להסכמה. מר סנרמן (מהנדס הוועדה) מסכים אתנו שזה אזור תעשיה, אבל היות וסעיף ד'1 [לתכנית ג/555] מאפשר לאשר את זה ללא הכנת תכנית מפורטת, יש לפעול כך. אנו לא חוזרות בנו. ההיתר יוצא ע"פ החלטה הועדה המקומית. הנושא לא יהווה תקדים להוצאת היתרי בניה מכוח תכניות המתאר" (פרוטוקול הישיבה, עמ' 4)."

לאור הודעה זו, החליטה ועדת הערר לדחות את הערר, בהבהירה כי אין בהסכמת הצדדים משום תקדים לגבי מקרים עתידיים. נציין כי סעיף ד'1 המוזכר - אשר מכוחו הסכימו הצדדים לתן למערערים את היתר הבניה המבוקש - קובע כי שימוש שנעשה בקרקע או בבניין "בשעת כניסת תכנית זו לתוקפה", ניתן להמשיך בו עד שיחול שינוי בהחזקתם או בבעלותם. 

למחרת היום, ביום 10.11.2008, הגישה גב' ברקת לוועדה המחוזית "בקשה דחופה לדיון נוסף" . בבקשתה טענה ברקת כי סעיף ד'1 לתכנית הועלה רק במהלך הדיון, ולכן לא היה ביכולתה לבחון את כלל ההיבטים הנוגעים בדבר. לגופו של עניין,  גב' ברקת טענה כי סעיף ד'1 אמנם א?פשר מתן היתר לבנייה שהייתה קיימת בעת אישור תכנית ג/555, קרי בשנת 1978, אולם לא ניתן להתיר מכוחו תוספת בנייה שנבנתה בשלב מאוחר יותר. לטענתה, לא הוברר האמנם בשנת 1978 שימש הנכס למגורי פועלים (בהתאם לייעוד על פי תכנית ג/304), ומכל מקום, ההיתר המבוקש כיום אינו שימוש למגורי פועלים, אלא שימוש למגורים לכל דבר ועניין.

בתגובה, טענו המערערים והוועדה המקומית, בין היתר, כי לוועדת הערר אין סמכות לקיים הליך של דיון חוזר. טענה זו נתמכה בשני נימוקים: האחד, מאחר שלפי סעיף 12 ב(ד) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 החלטת ועדת הערר היא סופית; והשני, מאחר שלפי סעיף 11ד לחוק, נדרשת הגשת בקשה מצד שניים מחברי הוועדה לדרוש דיון נוסף בנוגע להחלטה פגומה שנתקבלה, אולם במקרה שלפנינו הבקשה הוגשה רק על ידי גב' ברקת. 

ביום 15.1.2009 התקיים הדיון החוזר בפני וועדת הערר, בסיומו ניתנה ההחלטה הבאה:

"משפחת דנקנר יעבירו לנו תוך 60 יום מהיום מסמכים המאמתים את השימושים שהיו בקרקע לפני שנת 78' (מועד אישור תכנית ג/555). בנוסף, הועדה המקומית תעביר אלינו מידע הקיים אצלה לגבי היתרים שהוצאו באזור לגביו קיימת מחלוקת לגבי היעוד וזאת תוך 60 יום מהיום. לאחר קבלת החומר נחליט כיצד להמשיך את הטיפול בערר".

בהתאם להחלטה, הגישו הדנקנרים לוועדת הערר שני מסמכים: מפת מדידה משנת 1959 לפיה ממוקם הנכס לכאורה באזור מגורים (living quarters); ותצהיר מאת מר מוניר ווטפה, לפיו התגורר הלה עם משפחתו בנכס בין השנים 1986-1962 וכי הוריו לא נמנו על עובדי חברת המלח.

ביום 30.4.2009 נתנה ועדת הערר את החלטתה וקיבלה את הערר. נקבע כי אף שעל פי התשריטים של תכנית ג/555 יש קושי רב להבחין בין הסימונים של אזור התעשייה לבין הסימונים של אזור מגורים ב', הרי שהשתלשלות העניינים, לרבות התייחסותה של חברת המלח לאזור כאל אזור תעשייה, מלמדת כי לא הייתה כוונה לשנות את ייעודו למגורים. אשר על כן, ובהתאם להוראות תכנית ג/555, אין להוציא היתרי בניה ללא תכנית מפורטת.

אשר לתכנית ג/304, נקבע כי משזו לא אושרה לא ניתן היה להוציא היתרי בניה מכוחה, וככל שהוצאו היתרים שכאלה – מקורם בהתנהלות שגויה. מכל מקום, משבוטלה הפקדתה של תכנית ג/304, לא ניתן עוד לטעון כי ניתן כעת להוציא מכוחה היתרי בניה. החלטת הוועדה המקומית משנת 2007 לתן היתר בניה בכפוף לאישור תכנית ג/304, הייתה אפוא תקינה בשעה שניתנה בחודש אוגוסט 2007, אולם הפכה בלתי אפשרית לאחר שבוטלה הפקדתה של התכנית בחודש דצמבר 2007.  

באשר להסכמה אליה הגיעו הצדדים בגלגול הראשון בוועדת הערר, ולפיה יוצא היתר בניה מכוח סעיף ד'1 לתכנית, נקבע כי אילו היו המערערים מבקשים לחדש היתרים במקום, או לבצע בניה התואמת את המצב שאושר בעבר, ניתן היה להיענות לבקשתם. ואולם, ההיתר המבוקש הוא "ליצירת מגרשי ענק למגורים, המשתרעים על פני כשלושה דונם, ובניית מבנים בשטח של למעלה מ-600 מ"ר ליחידת דיור בודדת". משכך, מדובר בבנייה החורגת באופן משמעותי מהשימושים שהיו במקום במועד אישור התכנית, אשר נועדו לשמש מגורי עובדים. בנוסף, הוצאת היתרים עבור שימוש המנוגד לשימוש המותר, תצריך הכפפת התכנון למצב הקיים, באופן אשר יהיה קושי לתקנו. 

סופו של דבר, שהערר התקבל. נקבע כי המערערים יכולים להמשיך ולקיים את השימושים שהיו בעבר במקום נכון למצב הדברים טרם אישורה של תכנית ג/555, אולם לא ניתן לתת להם היתר בניה כל עוד אין תכנית מפורטת המסדירה את זכויות הבניה במקום. 

בעקבות החלטת ועדת הערר הגישו משפחת דנקנר את עתירתם לבית המשפט לעניינים מנהליים. 

בית משפט פתח הכרעתו בקביעה כי דין העתירה להידחות מחמת חוסר ניקיון כפיים של הדנקנרים, לנוכח הזלזול שהפגינו כלפי החוק בכך שבחרו לבנות ללא היתר. זאת, בפרט בהתחשב בכך שהקרקע המדוברת לא הוחכרה לדנקנר עצמו אלא לחברת המלח .

בית המשפט עמד על כך שהתכנית החלה על המקרקעין היא תכנית ג/555, וקבע כי אין מקום להתערב בהחלטת ועדת הערר כי ייעוד הקרקע הוא לתעשייה זעירה.

בית המשפט הוסיף כי תנאי לבניה על הקרקע הוא קיומה של תכנית מפורטת, אשר אין חולק כי אינה בנמצא. הטענה כי ניתן להוציא "היתר נקודתי" נדחתה גם כן. בהתייחסו לסעיף ד'1 לתכנית ג/555, קבע בית המשפט כי דנקנר לא הביא ראיה לגבי מצב הבניה בשטח במועד בו נכנסה תכנית ג/555 לתוקף, ומכל מקום, אין בה כדי לאפשר לגליזציה של המבנה. בהקשר זה הוסיף בית המשפט כי השימוש שעושים המערערים בשטח חורג משמעותית מהשימושים שנעשו בשטח במועד אישור התכנית לצורך מגורי עובדים. כן נדחתה הטענה כי ניתן להסתמך על תכנית ג/304, שכן גם אם בעבר ניתנו הקלות מכוחה, אין בכך כדי להכשיר מצב בלתי חוקי. 

סיכומו של דבר עתירת משפחת דנקנר נדחתה, אולם אלו שוב הגישו ערעור על החלטה זו, לטענת המערערים, החלטתה הראשונה של ועדת הערר הייתה סופית ולא היה מקום לקיים דיון חוזר, בנוסף, לא התקיימו נסיבות חריגות המאפשרות לרשות מנהלית לחזור בה מהחלטתה; מה גם, שנפלו פגמים בדיון החוזר אשר הביאו לפגיעה בזכויותיהם הדיוניות והמהותיות.

קובע השופט:

"כפי שנזדמן לי לומר בעבר, ועדת הערר היא "מוסד תכנון" בעל סמכות מקורית, הרשאי להפעיל שיקול דעת תכנוני ולהמיר את שיקול דעתה של הוועדה המקומית בשיקול דעתו שלו ... בכך בא לידי ביטוי תפקידה של הוועדה כרשות מנהלית, אשר עליה "לשקוד בראש ובראשונה על הגשמת מטרות הנעוצות בטובת הכלל.... זאת, להבדיל, למשל, ממעמדה של ועדת ערר לפי חוק מיסוי מקרקעין (שבח ורכישה), התשכ"ג-1963 , אשר על החלטותיה ניתן להגיש ערעור אזרחי לבית המשפט העליון בשאלה משפטית בלבד (סעיף 90 לחוק מיסוי מקרקעין). 

מעמד זה של ועדות התכנון משליך על עוצמת תחולתו של עקרון סופיות הדיון על החלטותיהן. כבר נפסק לא אחת כי אין מקום להפעיל בעניינן את עקרון סופיות הדיון "בכל חומרתו הפורמאלית", וכי הצורך לפעול להגשמת האינטרס הציבורי מצדיק גמישות יתר בכל הנוגע לאפשרות הניתנת לוועדות התכנון לעיין מחדש בהחלטותיהן, כל אימת שמתברר כי הללו אינן מתיישבות היטב עם טובת הכלל ... העובדה שוועדת הערר מהווה גוף מעין-שיפוטי המשמש כערכאת ערעור על החלטות הוועדה המקומית, אינה גורעת מסמכותה לשוב ולבחון את החלטותיה שלה.... אין לקבל אפוא את טענתם העקרונית של המערערים כי החלטתה הראשונה של ועדת הערר הייתה סופית באופן השולל את סמכותה לקיים דיון חוזר".

סופו של דבר, השופט מחזיר את הדיון לוועדת הערר כדי לאפשר לדנקנרים לשטוח טענותיהם לעניין התשתית התכנונית בנוגע לייעוד המקרקעין על פי תכנית ג/555 ובנוגע לאפשרות להוציא היתר בניה מכוחה. מסתבר שאין סוף לדיון, לבניה שבוצעה ללא היתר בניה, על קרקע ששייכת למפעלי המלח, ומיועדת במקרה הטוב למגורי עובדים, ובמקרה הרע לתעשייה קלה. נמשיך לעקב אחרי פרשת האחוזה, בתקווה שנראה את סופה בקרוב.

 
בניית אתרים Interdate LTD קידום אתרים